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张莉:国外城市治理八个启示

http://xuexi.fznews.com.cn 2014-08-25 10:04:02   来源:人民网-人民论坛   【字号

  核心提示: 我们在设计公众参与制度和具体组织公众参与活动的过程中就要拿出最大的“诚意”,不要将公众参与停留在技术、方法层面,而应使其服务于“增强民众权利、实现良好治理”的终极目标

  中国与外国虽然因经济社会发展阶段、历史文化传统不同而面临不同的政治经济社会难题,但在发展参与式民主、推进善治方面却有着相似的需求,共同经历着从“政府主治”到“公众参与”,从“城市管理”到“城市治理”的历史演进过程。

  在综合考察美、英、法、德、意等发达国家和巴西等发展中国家的公众参与制度与实践后,我们得出如下几点启示:

  第一,政治传统和法律文化对公众参与起到基础性决定作用。宪法赋予公民的结社、表达等自由对公众参与起到根本性保障作用。除了宪法规范外,议会制定法也在落实公民基本权利的同时,为公权机关行使权力设定实体性或程序性义务,从而能够更好地实现个人权利与国家权力间的平衡。

  第二,公众参与是代议制民主的必要补充,但无法短时取而代之。公众参与说到底是一种权力再分配形式。在推进公众参与的过程中,始终面临着谁是最终决策者的疑问。由美国学者谢里·安斯坦(Shelley Arnstein)提出的“参与阶梯模型”描述了一个从阶梯的最低一级(公意被“操控”)到阶梯的最高一级(“公民控制”)的连续理想参与类型。在考察了世界主要国家的公众参与制度后,我们发现,除了以巴西阿雷格里港为代表的社区小额预算和瑞士等国的地方议决性公投外,大多数倡导公众参与的国家和地区都以中间梯级——即公众被“告知”、被“咨询”或与决策机关形成伙伴关系开展“合作”为制度建构目标。

  第三,城市范围内的公众参与离不开国家层面的顶层设计。因为关涉公民基本权利与自由的行使,公众参与的原则和制度应当首先由国家法律作出规定。在美国、巴西等联邦制国家,城市公众参与的蓬勃发展离不开宪法对联邦、州、市自治地位的认可。即便是在实行单一制的国家,城市范围内的公众参与也绝非“自主天地”。地方政府在制定相关制度和开展参与实践时,要考虑国家层面的原则和部署。地方无权削减国家法律确定的公众参与标准,但被允许甚至是被鼓励制定旨在增进公众参与的地方规范。

  第四,公众参与经历了从“权益防御型”+“利益代表型”到“意见听取型”,再到“过程取向型”的历史演进过程。在全能政府模式下,国家是公共利益的唯一界定者。随着国家职能的收缩,社会成员的意见被按照市场客户需求原理吸纳到行政决定过程中。“公开征询意见程序”正是这种市场中心模式下公众参与的典型实例。21世纪前后,在西方国家出现了“过程取向型”公众参与。这种模式主张公共性要在行政机关与社会各类行为者之间的咨询与协商过程中生成。由于将个人与国家之间的关系从二元对立转换为三元互动共生,处于个人与国家之间的市场和市民社会便获得了成长空间。